土地使用标准的主要环节

一般来说，在划拨供地、用地过程中，涉及土地使用标准审核把关和监督管理的环节主要有建设项目用地预审、城市建设用地审批和单独选址建设项目用地审批。

建设项目用地预审应重点审核三方面内容：

审核建设项目用地是否符合国家供地政策和产业政策。

实质上是解决供地与不供地的问题。建设项目属于禁止供地项目的，不得通过审查。属于限制用地项目的，不符合限制条件的，也不得通过审查。属于这两种情形的，中止审查程序，应退回建设用地报件并向申请人作出说明。

审查建设项目用地是否符合划拨供地范围。

实质上是在可以供地的前提下，解决以什么方式供地的问题。建设项目用地不符合《划拨用地目录》的，不得以划拨方式供地，应当以有偿方式供地。属于《物权法》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权》规范中的工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地的，必须采取招标拍卖挂牌方式确定土地使用权人和土地价格。需要注意的是，预审中如果建设项目用地符合划拨目录，但申请材料提出采取出让等有偿供地方式的，土地行政主管部门应当批准同意。因为国有土地有偿使用是基本方向，划拨供地是例外，是特殊;不属于划拨供地范围的建设项目用地，必须有偿使用，这是法律强制规定的;属于划拨供地范围的建设项目用地，也可以有偿使用，这是法律倡导的。

审查建设项目用地是否符合土地使用标准。

实质上是在可以供地和以某种方式供地的前提下，供应多少地的问题。近年来，国家层面制定、修订了一批土地使用标准，为建设项目用地规模核定提供了审查标准和尺度。土地行政主管部门在具体建设项目用地对预审中，对超过土地使用标准高限控制要求的用地，必须通过申请单位进行核减，直至用地规模符合土地使用标准的控制要求，方可通过预审。

在城市建设用地审批环节，根据国务院2006年发布的《关于加强土地调控有关问题的通知》，国土资源部下发《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》，规定只涉及农用地转用和土地征收的审查，审查主体是国务院(国土资源部)和省级政府(省级国土资源主管部门)，不涉及供地政策和土地使用标准的审查，但农用地转用和土地征收方案获批后具体实施供地时，市(县)政府(市县国土资源主管部门)才介入供地审查。也就是说，圈内土地征收和转用批准后，市县国土资源主管部门要依据供地政策和供地标准，拟订国有建设用地供应方案并实施供地。

在单独选址建设项目用地审批环节，应重点把握两方面：

审查建设项目用地的供地方式。

申请以划拨方式供地的，是否符合划拨目录和相关政策规定：申请以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定。特别要对依法应出让的土地申请采取划拨方式，应招标拍卖挂牌出让的申请协议出让进行重点审查。

审查建设项目用地的供应规模。

要按照土地标准要求，对申请的用地规模进行总用地规模和各功能区用地规模进行审核。特别是对划拨供地的建设项目，要重点审查把关。这是因为，对采取出让方式的建设项目用地来说，在通过建设用地审批后，需要市县实施出让，市县土地管理部门在拟订出让方案向当地政府报批过程中，还会对拟出让的土地是否符合土地使用标准进行审核把关。但是对划拨类项目，在建设用地审批通过后，整个政府审批程序已经完结，可向用地者核发划拨决定书了，所以在最后一道审批环节，就更应认真审核把关。

协议出让中土地使用标准审查和供后监管

按照国土资源部2003年发布的《协议出让国有土地使用权规定》和2006年发布的《协议出让国有土地使用权规范》，国有土地使用权采取协议方式出让的，市、县国土资源主管部门要编制协议出让方案报当地人民政府批准，与意向用地者签订《国有土地使用权出让意向书》，并在中国土地市场网及当地有形市场公示，与受让人签订出让合同并上传土地市场动态监测监管系统。上述办理程序，均涉及土地使用标准的落实和监管。具体来说，应把握以下四方面。

编制和报批协议出让方案时，应当明确拟出让宗地中的土地使用标准及该标准是否符合政策规定。

市、县国土资源管理部门会同规划等部门，依据国有土地使用权出让计划、城市规划和意向用地者申请的用地类型、规模等，编制国有土地协议出让方案。协议出让方案应当包括：拟出让地块的位置、四至、用途、面积、年限、土地使用条件、供地时间、供地方式等。同时必须明确该地块出让是否符合产业政策、房地产用地调控政策、土地使用规模控制标准等，并报市、县人民政府批准。

与意向用地者协商，签订意向书时，应当明确出让方案中的土地使用标准要求。

市、县国土资源管理部门依据经批准的协议出让方案，与意向用地者协商谈判拟出让宗地时，除了就土地出让价格属于必谈事宜外，还要对用地者提出的用地规模进行判断，如果规模超过出让方案规定的标准，即使价格条件合理，也不得同意。双方协商、谈判达成一致，议定的出让价格不低于底价、土地使用标准符合相关规定的，市、县国土资源管理部门方可按照《协议出让国有土地使用权规范》的规定，与意向用地者签订《国有土地使用权出让意向书》。

公示的《国有土地使用权出让意向书》中，应当明确出让方案中的土地使用标准要求。

出让意向书签订后，市、县国土资源管理部门将意向出让地块的位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件、意向用地者、拟出让价格等内容在当地土地有形市场等指定场所及中国土地市场网进行公示，并注明意见反馈途径和方式。需要说明的是，公示的意见书中，必须有土地使用标准的相关内容。

签订国有土地出让合同，公布出让结果以及上传土地市场监测监管系统过程中，应当明确出让方案中的土地使用标准要求。

意向书公示期满无异议，或虽有异议但经市、县国土资源管理部门审查没有发现存在违反法律法规行为的，市、县国土资源管理部门应当按照意向书约定，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》，将协议出让结果通过中国土地市场网及土地有形市场等指定场所向社会公布，接受社会监督。出让合同应当明示土地使用标准适用情况，出让合同上传土地市场网时，上传内容除了目前包括的土地位置、面积、用途、容积率、出让年限、供地方式、受让人、成交价格和成交时间外，还应按照国土资源部2012发布的《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》要求，将土地使用标准上传。这样，在供后的开发利用中，才有可能依据合同约定进行监督管理，对违约行为追究相关责任。

招拍挂出让中土地使用标准审查和供后监管

按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地采取招拍挂方式出让的，市、县国土资源主管部门要编制招拍挂出让方案报当地人民政府批准，编制招拍挂出让文件，发布招拍挂出让公告，出让成交后签订出让合同，并上传土地市场监测监管系统。可以看出，在招拍挂出让过程中，上述工作均涉及土地使用标准的落实和监管。具体来说，应把握以下三方面。

编制和报批招拍挂出让方案时，应当明确拟出让宗地中的土地使用标准及该标准是否符合政策规定。

招拍挂出让工业用地的，出让方案编制中要明确是否同时符合国土资源部2008发布的《工业项目建设用地控制指标》确定的5项控制指标：包括工业项目投资强度控制指标、容积率控制指标都应符合《土地使用标准汇编》中的规定;工业项目的建筑系数应不低于30%;工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%，并严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施;工业企业内部一般不得安排绿地，但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。

招拍挂出让商品住宅用地的，出让方案编制中要明确是否符合容积率指标大于1的国家规定。只有满足上述标准要求且符合其他出让条件的，市、县政府才能批准出让方案。

编制招拍挂出让文件，发布出让公告时，应当按照出让方案要求明确拟出让宗地中的土地使用标准。

一般来说，在制作招标拍卖挂牌出让公告、招标拍卖挂牌出让须知、国有建设用地使用权出让合同时，要将出让方案中对宗地土地使用标准的相关要求充分体现进来。意向竞买人通过公开发布的出让公告，向市、县国土资源管理部门索取出让须知和出让合同等出让文件，通过对公告、须知和出让合同研究，确定是否参加招标拍卖挂牌出让活动，确定一旦出让成交能否履行出让合同约定的土地开发利用责任与义务。如果公告、须知和出让合同对土地使用标准没有规定或规定得不明确，无疑会影响出让方案的执行和出让合同的履行，不利于加强土地供后监管。

因此，市县国土资源管理部门发布的出让公告中，除了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》要求的事项外，还要按照《国土资源部关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》要求，将拟出让宗地的土地使用标准，一并通过中国土地市场网、当地土地有形市场或报刊、电视台等媒体公开发布。

签订出让合同，公布出让结果以及上传土地市场监测监管系统过程中，应当明确土地使用标准要求。

从出让方案的拟订，到出让成交后出让合同的签订，出让实施前、过程中及出让后各个阶段，均要体现土地使用标准的制度要求。

（作者单位：国土资源部土地利用管理司）